Развитие санитарной авиации России: промежуточные итоги, взгляд в будущее с оглядкой в прошлое

10.01.2018

В конце 2016 года президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден Паспорт приоритетного проекта «Обеспечение своевременного оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных регионах Российской Федерации» (далее – Проект), получивший сокращенное название – «Развитие санитарной авиации». 

Ключевая цель проекта – повысить доступность экстренной медицинской помощи для населения Российской Федерации. В рамках реализации проекта было принято решение охватить прежде всего население, проживающее в труднодоступных территориях страны. В соответствии с критериями Минтранса России к труднодоступным территориям отнесены 34 субъекта Российской Федерации.

Срок реализации проекта: с 01.11.2016 по 15.02.2020.

Бюджетное финансирование проекта: 

9,9 млрд. рублей – из средств федерального бюджета, в том числе:

2017 год — 3,3 млрд. рублей, 

2018-2019 – по 3,3 млрд. рублей с ежегодным подтверждением. 

При этом субъекты Российской Федерации должны обеспечить финансирование из региональных бюджетов на уровне не ниже предыдущего финансового года.

Реализация проекта позволит увеличить количество вылетов санитарной авиации в субъектах Федерации с использованием новых медицинских вертолетов отечественного производства.

В результате доля лиц, госпитализированных по экстренным показаниям в течение первых суток, вырастет в 2018 году – до 74%, в 2019 году –до 77%, в 2025 году — до 90%.

Также, в рамках реализации проекта создание инфраструктуры, а именно, запланировано строительство в формате государственно-частного партнерства 34 вертолетных площадок при медицинских организациях.

В результате реализации проекта будут разработаны и утверждены региональные программы развития оказания медицинской помощи в экстренной форме с использованием санитарной авиации, предусматривающие финансовое обеспечение данных мероприятий с 2020 года за счет средств бюджетов субъектов Федерации в полном объеме. 

 

Проект стал уникальным в истории современной России, поскольку объединил в себе ряд задач:

• прежде всего – реализация политики государства в сфере обеспечения здравоохранения, а именно, спасение жизни людей и оказание необходимой медицинской помощи;
• создание (и/или обновление) парка вертолетов разных классов с необходимым медицинским оборудованием;
• реализация механизмов частно-государственного партнерства в сфере развития здравоохранения, в том числе формирование многоуровневой системы финансирования закупки авиационных услуг с использованием вертолетов для обеспечения своевременности оказания экстренной медицинской помощи. 

В целях реализации Проекта привлекаются средства:

• федерального бюджета
• бюджетов субъектов Российской Федерации
• частных инвесторов (эксплуатанты вертолетов, авиакомпании и проч.)

Нельзя сказать, что санитарной авиации не было в России до 2017 года, она сохранилась после развала СССР в регионах страны вопреки всем трудностям. В то же время не было единой государственной политики в данной сфере. Каждый субъект Российской Федерации самостоятельно обеспечивал функционирование «санитарной авиации» либо путем эксплуатации собственной вертолетной техники, либо, как правило, посредством закупки авиационных услуг на вертолетах и самолетах коммерческих операторов. Возможности по финансированию таких закупок у субъектов разные и поэтому в каждом регионе страны сложилась своя практика.

Зачастую в каждом из субъектов санитарно-авиационную деятельность осуществляет один эксплуатант вертолетной техники. «Размеры» операторов и их финансовое положение существенно отличаются. Единственное, что их объединяет – владение парком вертолетов со средним возрастом 30-35 лет и осуществление деятельности на грани безубыточности либо с минимальной прибылью. При этом:

• существующий парк вертолетов по своему количеству и состоянию летной годности не обеспечивает покрытие реальных потребностей страны в выполнении авиационных услуг в целях оказания экстренной медицинской помощи;
• субъекты Российской Федерации не располагают возможностью по увеличению за счет своих бюджетов закупок таких авиационных услуг, несмотря на реальную потребность;
• эксплуатанты вертолетной техники не располагают необходимым уровнем финансовой ликвидности для расширения и/или обновления парка своих вертолетов как путем прямого приобретения, так и с использованием лизинга и/или аренды.

Учитывая вышеизложенное и потребовалась государственное регулирование и поддержка развития санитарной авиации.

По существу, в рамках Проекта санитарная авиация страны воссоздается вновь. Формируется парк новых вертолетов российского производства, оснащенных медицинским оборудованием, формируются правила функционирования санитарной авиации с учетом лучших практик субъектов, формируются новые стандарты оказания экстренной медицинской помощи.

13 декабря 2017 года премьер-министр Д.А. Медведев провел заседание президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Заседание Совета было посвящено в том числе рассмотрению ходареализации приоритетных проектов по направлению «Здравоохранение». По итогам приняты, в частности, следующие решения и даны поручения (протокол заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 13 декабря 2017 года №12):

• Минздраву России (В.И.Скворцовой), Минфину России (А.Г.Силуанову) совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проработать вопросы дополнительного финансирования приоритетных проектов по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Здравоохранение» в части:
  – расширения перечня субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации приоритетного проекта «Развитие санитарной авиации», при необходимости подготовив соответствующие изменения в паспорт приоритетного проекта;

• Минздраву России (В.И.Скворцовой) по итогам 2017 года проанализировать лучшие практики организации оказания скорой специализированной медицинской помощи в рамках приоритетного проекта «Развитие санитарной авиации» в субъектах Российской Федерации и учесть при допланировании приоритетного проекта.

По завершении заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 13 декабря 2017 года, министр здравоохранения В.И. Скворцова провела брифинг и подвела промежуточные итоги реализации семи приоритетных проектов в сфере здравоохранения, в том числе и Проекта «Развитие санитарной авиации». 

Выдержки из стенограммы брифинга:

«…Благодаря тому, что этот проект активно реализовывался, в 34 регионах с наиболее сложной доступностью медицинской помощи нам удалось сделать дополнительно 6 тысяч вылетов и эвакуировать 8 тысяч пациентов с острыми, жизнеугрожающими состояниями, из них более 1,5 тысячи детей, в том числе почти 700 детей до года. Это реально позволило снизить смертность в этом контингенте пациентов, проживающих в труднодоступных областях. Основной целевой показатель – доля пациентов, которые получают своевременную экстренную медицинскую помощь, – достиг уже более 72%. Это лучше, чем мы планировали (71%). На будущий год нам надо уже превысить 80%, в 2019 году – 90%. Это хорошие показатели, мы к ним стремимся. Этот проект в развитии, он продолжен на два года….»

 

На высоком государственном уровне подтверждается правильность выбранного пути и после рассмотрения промежуточных итогов принято решение о необходимости масштабирования пилотного проекта развития санитарной авиации на всей территории Российской Федерации и внесении соответствующих изменений в Паспорт Проекта.

Тем не менее, сложности и риски в реализации Проекта несомненно есть. Задача всех органов государственной власти заключается в безусловной необходимости консолидации усилий в обеспечение реализации Проекта.

Как на этапе зарождения Проекта, так уже в ходе его реализации появляются скептические мнения о правильности и обоснованности тех или иных действие и решений в рамках Проекта.

Наличие критики на самом деле позволяет понять восприятие Проекта как его участниками, так и его опонентами и контролирующими органами. Наличие вопросов и замечаний подтверждает необходимость проводить дополнительную разъяснительную работу для вовлечения всех ресурсов для безусловного обеспечения для населения Российской Федерации своевременности оказания экстренной медицинской помощи.

 

Зачастую путают авиационную услугу непосредственно с процессом оказания медицинской помощи.

Авиационная услуга (работа) – это выполнение полетов воздушными судами (вертолетами) в соответствии с Воздушным кодексом РФ и Федеральными авиационными правилами (ФАП), в том числе для целей оказания медицинской помощи (как вид авиационной услуги, работы).

Медицинская помощь оказывается в соответствии с Федеральными законом №323-ФЗ, в том числе путем применения при необходимости медицинской эвакуации, которая может быть осуществлена в свою очередь как с использованием автомобильного транспорта, так и с использованием авиационной техники (санитарно-авиационная эвакуация).

В данном случае воздушное судно (вертолет) осуществляет транспортировку граждан с целью спасения жизни и сохранения здоровья. При этом, вертолет осуществляет авиационную услугу (работу), а медицинский персонал – медицинскую услугу. Минздрав России не располагает собственным парком воздушных судов (вертолетов) для оказания санитарно-авиационных услуг. 

Из неправильного понимания вопроса возникает и искаженное понимание особенностей финансирования как самой авиационной услуги, так и медицинской услуги.

Действительно, оказание медицинской помощи (услуги) осуществляется медицинской бригадой и финансируется за счет средств ОМС в соответствии с принятыми тарифами и коэффициентами дифференциации. Иного здесь не может быть.

Оказание авиационной услуги (работы) осуществляется организацией, имеющей соответствующий сертификат эксплуатанта для выполнения авиационных работ путем предоставления в возмездное пользование воздушного судна (вертолета) под управлением летного экипажа. Услуга (работа) оказывается на основе заключенного государственного контракта между субъектом Российской Федерации в лице ответственного органа исполнительной власти и эксплуатантом (авиакомпанией). В настоящее время такие услуги (работы) не финансируются за счет средств ОМС.

До 2017 года единственным источником финансирования таких авиационных услуг были региональные бюджеты. В рамках Проекта впервые в современной России обеспечивается бюджетное софинансирование (бюджетные субсидии) для закупки авиационных услуг для целей обеспечения санитарно-авиационной эвакуации граждан. При этом федеральные бюджетные субсидии направлены на увеличение объема авиационной эвакуации граждан сверх уже существующих объемов работ, финансируемых из региональных бюджетов.

Ключевое – авиационная работа включает услугу по предоставлению вертолета с летным экипажем и не включает медицинскую бригаду. Медицинская бригада обеспечивается Заказчиком услуги. 

Измерителем стоимости авиационной услуги является стоимость соответствующего государственного контракта. На практике, часто используется термин «стоимость летного часа». Именно, непонимание взаимосвязи двух данных величин дает ложное понимание у непосвященного в специфику авиации «стороннего наблюдателя» о стоимости выполненных работ. 

Зачастую при использовании термина «стоимость летного часа» отдельный отраслевой специалист вкладывает в него разную смысловую нагрузку. 

Так с точки зрения разработчиков авиационной техники (конструкторских бюро) «стоимость летного часа по своей сути это условный измеритель удельной стоимости эксплуатации воздушного судна (вертолета) на этапе его проектирования в единицу времени его полета в сопоставимых условиях эксплуатации для сравнения с вертолетами других разработчиков в заданном классе для выработки конкурентной стратегии вывода на рынок. Как правило, каждый разработчик авиационной техники (конструкторское бюро) разрабатывает и использует для этих целей собственные методики. В мировой практике, известна методика Conklin & de Decker Associates, Inc. Методика позволяет рассчитать и сравнить в едином условном базисе стоимость эксплуатации различных вертолетов, но не дает представление о стоимости эксплуатации вертолета в реальных условиях базирования той или иной авиакомпании.

С точки зрения авиакомпаний «стоимость летного часа» уже более комплексный показатель, который включает затраты эксплуатации вертолета (которая может быть подсчитана по методике разработчика и/или методике Conklin & de Decker Associates, Inc), затраты по функционированию такой авиакомпании (накладные расходы) и затрат на владение (приобретение) воздушным судном. В условиях Российской Федерации с учетом в зависимости от региона эксплуатации вертолетов возникает и существенная дифференциация ряда переменных прямых статей затрат в составе «стоимости летного часа». К примеру, цены на авиационные ГСМ существенно отличаются в зависимости от региона и отличие доходит до 3-х раз (соответствующая статистика публикуется на сайте Росавиации). Также отличается заработная плата летного и наземного персонала, в том числе с учетом «северных» коэффициентов. 

С точки зрения условно-постоянных затрат, наиболее значительное влияние на «стоимость летного часа» (30-40%%) оказывают затраты на владение воздушным судном. Если по вертолетам, средний возраст которых составляет 30 лет, остаточная стоимость равна нулю с учетом того, что они полностью самортизированы, то используя новые вертолеты, авиакомпания вынуждены нести затраты на их лизинг и/или аренду, амортизируя эти затраты в составе «стоимости летного часа».

Авиакомпании, эксплуатирующие вертолеты используют собственные методики калькулирования «стоимости летного часа» и зачастую они опираются на «Методические рекомендации по определению себестоимости внутренних и международных рейсов для российских авиакомпаний», утвержденные Федеральной службой воздушного транспорта 15.07.1999г. №7.7-188.

Суть всех методик в конечном счете сводится к калькулированию всех плановых затрат авиакомпании за период (год) по типам затрат, элементам затрат, статьям затрат и статьям калькуляции. В общем виде себестоимость летного часа будет определена как частное от всех плановых затрат и суммарного налета (наработки) вертолетов. В таком случае будет рассчитана удельная величина затрат на один средний летный час. 

Здесь также как правило, путают «летный час» как бухгалтерскую калькуляционную единицу и «летный час» как измеритель летного задания вертолета.

Ассоциацией вертолетной индустрии в июне 2017 года была опубликована «Методика расчета стоимости услуги «Санитарная авиация»: Дежурство и летные часы». Данный материал был подготовлен АВИ, компанией HeliMed (подразделение ЗАО «Русские вертолетные системы») при содействии специалистов холдинга «Вертолеты России», ОАО НПК «ПАНХ» и авиакомпании «ЮТэйр». Суть методики сводится в разделении стоимости государственного контракта на оказание авиационных услуг на условно-постоянные расходы (стоимость дежурства вертолета, включающая затраты на лизинг вертолета и административные расходы) и условно-переменные (стоимость самого полета вертолета – «стоимость летного часа»). 

Структурно услуга санитарной авиации состоит из:

• Первая часть услуги – это ежедневное или круглосуточное дежурство с обеспечением 20-минутной гарантированной готовности вылета вертолета по экстренному вызову, полная техническая готовность конкретного специализированного борта и экипажа.
• Вторая часть – выполнение летного задания, которое фактически и может быть привязано к стоимости летного часа.

Алгоритм расчета подразумевает разделение статей расходов на условно-постоянные, привязанные к круглосуточным дежурствам, поддержанию лентой годности, расходы периода, а также часть постоянных производственных и накладных расходов; и на условно-переменные расходы, привязанные непосредственно к выполнению полетных заданий, то есть собственно, санитарных миссий.

В связи с изложенным, уже фактическая величина удельной стоимости налета может быть рассчитана исходя из фактической стоимости дежурства вертолета и стоимости фактического налета вертолетов. 

Отсутствие той или иной затраты в калькуляции плановой стоимости летного часа вертолета у разных авиакомпаний вовсе не говорит об отсутствии такого расхода по сути и по факту. Деятельность эксплуатантов достаточно жестко регламентирована и в рамках осуществления своей хозяйственной деятельности авиакомпании несут четкий перечень затрат. Отсутствие затрат в плановой калькуляции можно расценивать либо как ошибку расчета и соответственно потенциальный убыток компании, либо данный расход отражен в составе другой статьи затрат.

Перечень и наименование конкретных калькуляционных статей затрат у авиакомпаний может отличаться. Необходимо очень внимательно производить любой сравнительный анализ величины и структуры «стоимости летного часа» вертолета у разных авиакомпаний и в составе разных государственных контрактов. 

Проблема отсутствия единой методики калькулирования стоимости летного часа и в целом стоимости контрактов на выполнение авиационных работ не нова. На практике авиационные работы, в том числе и по санитарным заданиям выполнялись и будут выполняться. Применение же методик расчета себестоимости рейсов пассажирских перевозок не противоречит экономической сути. В рамках методики также производится расчет стоимости вылета воздушного судна куда включаются все затраты связанные с обеспечением такого вылета. Отличие лишь в том, что при вылете по санзаданию нет необходимости в калькулировании стоимости пассажиро-места. На переходный период (в период реализации пилотного проекта) достаточно использование существующих методических рекомендаций и методик в совокупности.

Если ранее санавиация работала исключительно за счет средств региональных бюджетов и у заказчиков и авиакомпаний выработалась своя деловая практики калькулирования стоимости работ, то с появлением федерального финансирования в рамках Проекта возникает необходимость прийти к единому базису и принципам формирования стоимости работ. Считаем необходимым сформировать и утвердить Методические рекомендации по расчету стоимости авиационных работ, выполняемых на вертолетах. Для этого необходимо создать экспертную группу по разработке проект документа под руководством Росавиации и с участием экспертов Ассоциации вертолетной индустрии и ГосНИИ ГА.

Возвращаясь к вопросу функционирования санитарной авиации в России, то тут возможны различные формы организации такого вида работ (услуг):

– эксплуатант оказывает авиационную услугу по дежурству санитарного вертолета и транспортировке (эвакуации) граждан и при этом используется медицинская бригада медицинского учреждения (заказчика);

– эксплуатант оказывает комплексную услугу предоставляя вертолет с летным экипажем и своей медицинской бригадой. Данное возможно при наличии долгосрочного государственного контракта с Заказчиком на выполнение авиационно-санитарной услуги. Эксплуатант должен иметь гарантии по окупаемости содержания профессиональных медицинских бригад в своем штате.

Соответственно стоимость авиационных и авиационно-санитарных услуг в перечисленных случаях будут отличаться. 

Развитие санитарной авиации несомненно является одним из важнейших проектов в современной России и поэтому имеет статус Приоритетного проекта. Ключевыми задачами частно-государственного партнерства в рамках Проекта являются, в первую очередь, обеспечение населения страны экстренной медицинской помощи, а также формирование соответствующей инфраструктуры санитарно-авиационного назначения, в рамках функционирующей по современным стандартам санитарной вертолетной авиации.

 

Рамиль Ахмадеев, руководитель Экономического комитета Ассоциации Вертолетной Индустрии.

 

Теги записи: Санавиация